Quan hệ đối tác công tư tại Việt Nam hiện được quy định theo Nghị định 108/2009/NĐ-CP của Chính phủ và Quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Khung pháp lý này hiện đang trong quá trình được sửa đổi khi các quy định cố gắng giải quyết các vấn đề hiện tại mà ngành cơ sở hạ tầng của đất nước phải đối mặt. Liên quan đến mục tiêu này, gần đây Chính phủ Việt Nam đã ban hành dự thảo quy định về hình thức đầu tư đối tác công tư.

Tuy nhiên, ngay cả khi xem xét dự thảo này, việc thiếu thành tích thành công trong tất cả các khía cạnh quan hệ đối tác công tư (PPP), ngoại trừ một số dự án chuyển giao xây dựng, nhấn mạnh thực tế là những thiếu sót về mặt thực tế và pháp lý vẫn phải đối mặt với cách tiếp cận PPP của Việt Nam. Bài viết này sẽ tìm hiểu về việc triển khai các hình thức PPP tại Việt Nam và sẽ kết thúc với một loạt các khuyến nghị để cải thiện môi trường đầu tư PPP.

Như một ý tưởng cá nhân liên quan đến PPP, cuộc tranh luận giữa khu vực tư nhân và khu vực công về PPP là không thể bàn cãi. Do mục đích của PPP không nằm ở việc bảo vệ lợi ích công cộng hoặc tư nhân, PPP như một hình thức là một liên doanh có chứa rủi ro vốn có. Mặt khác, lợi ích của người cho vay cần được bảo vệ vì người cho vay là nguồn tài trợ chính cho hầu hết các dự án PPP. Do đó, cá nhân tôi tin rằng các chính sách cần chú ý đến việc bảo vệ lợi ích của người cho vay để tạo điều kiện đầu tư hơn nữa.

Sự cường điệu ban đầu và mờ dần

Trên thực tế, số lượng đầu tư PPP đã giảm trong ba năm qua. Năm 2010, số lượng dự án mới được khởi xướng dưới hình thức hợp đồng xây dựng-vận hành chuyển nhượng (BOT) và xây dựng-chuyển nhượng (BT) là sáu. Từ năm 2010 đến năm 2012, không có dự án mới nào theo các hình thức này được phê duyệt. Chỉ đến năm 2013, nước này mới chứng kiến một dự án được khởi xướng với số vốn đăng ký là 44,72 triệu đô la, tiến bộ bắt đầu được thực hiện. Hầu hết các dự án PPP là dự án BT và dựa vào xây dựng cầu đường, như cầu Phú Mỹ và đường cao tốc Hạ Long, hoặc các dự án BOT như nhà máy nhiệt điện Phú Mỹ 2.2. Rõ ràng danh sách này không đại diện cho nhu cầu.

Môi trường không được chào đón cho các dự án BT

MPI gần đây đã đề xuất loại bỏ hình thức đầu tư BT thanh toán nhà nước vì rủi ro cao liên quan đến giai đoạn quản lý thời gian và chi phí đầu tư.

Liên quan đến rủi ro quản lý thời gian, sự chậm trễ trong việc bàn giao giải phóng mặt bằng đã dẫn đến tình trạng nhà đầu tư tăng vốn đầu tư do trả lãi lớn hơn cho các khoản vay. Những rủi ro này cũng có thể là kết quả hoặc được cộng thêm bởi sự chậm trễ của các công việc do nhà đầu tư kém năng lực hoặc thiếu vốn.

Thống kê của Bộ Giao thông Vận tải cho thấy trong sáu năm qua, tổng mức đầu tư vào các dự án đã được tiến hành trong quá trình thực hiện đã tăng trung bình 180% so với mức tăng tổng vốn đầu tư được phê duyệt (100%). Ví dụ, một số dự án BT, như nhà máy xử lý nước thải Thám Luong-Bến Cát và cầu đường Bình Tiến, vẫn đang gặp vấn đề về dòng tiền.

Liên quan đến rủi ro quản lý chi phí, biến động giá đất và xu hướng tích lũy chi phí đầu tư chưa được xác minh của nhà đầu tư là những yếu tố chính dẫn đến thất bại chi phí trong các dự án BT.

Tuy nhiên, các cơ quan chính phủ vẫn đang xem xét vấn đề này vì hình thức đầu tư BT là hình thức PPP hấp dẫn nhất đối với các nhà đầu tư. Do đó, việc kiểm tra cẩn thận các rủi ro và cải thiện quản lý của chính phủ, thay vì cấm hoàn toàn, rất được khuyến khích.

Các thủ tục pháp lý hợp lý nhằm nhấn mạnh vào việc bảo vệ người cho vay sẽ thúc đẩy các hoạt động PPP
Ảnh: Lê Toàn

Tân Sơn Nhất - Bình Lợi và GS Land tại Thủ Thiêm

Các nhà bình luận thường coi dự án Tân Sơn Nhất - Bình Lợi và GS Land tại Thủ Thiêm, vốn được thực hiện như một dự án BT, là một thất bại. Những thiếu sót của dự án xuất phát từ kế hoạch thu hồi vốn của nhà đầu tư - cái gọi là mô hình “đất để hoán đổi cơ sở hạ tầng”.

Trong trường hợp này, GS E&C đã tham gia xây dựng đường vành đai ngoài Tân Sơn Nhất - Bình Lợi. Đổi lại, GS E&C sẽ nhận được năm lô đất đã hoàn thành giải phóng mặt bằng. Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh chịu trách nhiệm giải phóng mặt bằng và hỗ trợ tài chính. Các quyền và nghĩa vụ của GS E&C trên đường vành đai ngoài Tân Sơn Nhất - Bình Lợi độc lập với quyền và nghĩa vụ đối với các lô đất.

Khi các vấn đề xuất hiện trong giai đoạn giải phóng mặt bằng, GS E&C đã do dự trong việc tiếp tục dự án. Thay vào đó, công ty chuyển trọng tâm sang khai thác tài chính năm mảnh đất.

Đường cao tốc Nam Sài Gòn và Phú Mỹ Hưng

Một dự án BT điển hình khác trong đó mô hình “đất để hoán đổi hạ tầng” cũng được áp dụng, đó là dự án đô thị Phú Mỹ Hưng. Tuy nhiên, trong trường hợp này, mô hình đã chứng tỏ thành công.

Cơ quan ủy quyền và đối tác Đài Loan đã thành lập Tổng công ty Phú Mỹ Hưng như một liên doanh, do đó dự án đã được cấp nhiều ưu đãi và nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của chính phủ Việt Nam với tư cách là người đóng góp cho liên doanh. Ở đây, quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư đối với các lô đất bị ràng buộc bởi việc thực hiện dự án chính. Kết quả là, dự án đã được hoàn thành nhanh chóng.

Trong bối cảnh của hai dự án BT này, có những bài học quý giá có thể rút ra. Thứ nhất, cơ quan được ủy quyền cần tìm nhà đầu tư có thẩm quyền, có khả năng thực hiện đúng dự án; thứ hai, khi áp dụng mô hình “đất để hoán đổi hạ tầng”, cơ quan được ủy quyền cần liên kết quyền và nghĩa vụ của nhà đầu tư trong dự án với kế hoạch thu hồi vốn và hoàn vốn vay; thứ ba, do vai trò quan trọng của bên cho vay, Chính phủ cần thiết lập lộ trình hỗ trợ dự án trong giai đoạn đầu, hoặc ít nhất là đảm bảo thực hiện. cũng như việc thu hồi vốn của họ dựa trên doanh thu như trong các dự án BOT.

Nỗ lực mới — cửa ngõ mới cho nhà đầu tư nước ngoài

Tiếp nối thành công của các dự án PPP, Việt Nam đã có một cách tiếp cận mới trong việc thu hút đầu tư vào các hình thức PPP khác. Cách tiếp cận này đã được gói gọn trong dự thảo mới.

Các cơ quan chính phủ cũng thừa nhận rằng họ dự kiến sẽ chi khoảng 20 nghìn tỷ đồng (gần 1 tỷ USD) từ ngân sách nhà nước cho các dự án PPP trong giai đoạn 2014-2015.

Do đó, bất chấp sự suy thoái của các dự án BT và những thiếu sót trong quá khứ, những nỗ lực mới của Việt Nam nhằm nâng cao khung pháp lý và tạo nguồn lực đã mở ra cơ hội cho các nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam thông qua các dự án PPP.

Trong quá trình tìm kiếm ý kiến, các nhà lập pháp có khả năng sửa đổi dự thảo để thu hút các nhà đầu tư theo cách sau. Thứ nhất, về thời gian hoàn thành, Chính phủ phải thiết lập và đảm bảo tiến độ giải phóng đất, cũng như giúp nhà đầu tư tiếp cận đất đai. Hơn nữa, việc nới lỏng tiếp cận vốn cần được lên kế hoạch bởi các cơ quan có thẩm quyền.

Thứ hai, về phía tài chính, chính phủ phải xem xét cẩn thận tính khả thi tài chính của dự án, bao gồm cả tác động của lạm phát trong quá trình xây dựng. Hơn nữa, cần xem xét và điều chỉnh chi phí ước tính để phản ánh chi phí thực tế chính xác hơn. Ngoài ra, kế hoạch thu hồi vốn phải dựa hợp lý vào điều kiện địa phương và chất lượng xây dựng.

Thứ ba, liên quan đến kế hoạch giải quyết các trở ngại giao thông, trong trường hợp hiện tại, chính quyền địa phương thiếu tầm nhìn dài hạn do không có kế hoạch giao thông tổng thể ngay từ đầu. Do đó, chính sách của chính phủ là một mối quan tâm mà đảng công cộng phải tính đến.

Tuy nhiên, dự thảo vẫn giới hạn các khoản thanh toán lãi suất mà các nhà đầu tư sẽ phải trả trong việc tính toán chi phí của một dự án. Dự thảo vẫn cung cấp một số đảm bảo lợi nhuận cho các nhà đầu tư có thể không phù hợp với lợi ích của người cho vay và có thể làm tăng chi phí đầu tư. Cho đến khi cả khu vực tư nhân và công chuyển trọng tâm từ lợi ích của riêng họ hoặc của đối tác sang lợi ích của người cho vay, các quy định PPP có thể tiếp tục không thu hút được các nhà đầu tư.