Trong hai năm qua, các lĩnh vực chính áp dụng đầu tư đối tác công tư (PPP) là giao thông vận tải với hơn 200 dự án và phát điện tại 23 dự án. Các hình thức đầu tư chính là xây dựng-vận hành-chuyển nhượng (BOT) và xây dựng-chuyển nhượng (BT). Do đó, dự thảo luật này không thể không tập trung vào hai hình thức này.
Có một số quan điểm cho rằng nhà đầu tư không nên được phép đầu tư theo hình thức BT (trong đó nhà đầu tư xây dựng dự án hạ tầng và nhà nước thanh toán dưới hình thức tiền mặt hoặc trao đổi đất) vì tổng chi phí không thể xác định được thông qua dự án (rủi ro tự đánh giá của dự án) hoặc giá trị đất (rủi ro đánh giá thấp), dẫn đến tổn thất của nhà nước. Mặc dù vậy, vấn đề là khắc phục những bất cập của dự án BT, không cho phép thực hiện dự án BT.
Cụ thể, theo lý thuyết kinh tế của Ronald Coase, mức giá tốt nhất cho dự án BT sẽ là thông qua đấu thầu. Thực tế là hầu hết các đề án đã được thực hiện dưới hình thức chỉ định nhà thầu là lý do chính dẫn đến tổn thất trong các dự án đó. Để tránh tình trạng này, cần phải xác định rằng tất cả các dự án BT phải được tiến hành thông qua đấu thầu.
Tiếp theo là cơ chế đấu thầu. Tài liệu mời thầu phải được thực hiện bởi một nhà tư vấn quốc tế độc lập để tránh việc thiết kế các tài liệu để chỉ một nhà thầu có thể giành chiến thắng.
Thông tin dự án đầy đủ cũng phải được công khai để tránh tình huống các doanh nghiệp được giao cho các dự án tiền khả thi có lợi thế thông tin so với các doanh nghiệp khác. Các nguyên tắc tương tự nên được áp dụng cho hình thức BOT. Thay vì triển khai quá nhiều hình thức đầu tư, Luật PPP nên tập trung vào BOT và BT cũng chỉ sử dụng PPP cho các dự án lớn, để lại các dự án nhỏ làm thủ tục xã hội hóa theo Nghị định của Chính phủ về xã hội hóa.
Về ảnh hưởng của Luật PPP đối với các luật khác, phiên bản PPP quy định rằng “có sự khác biệt giữa luật này và các luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án và hoạt động doanh nghiệp dự án”. PPP, pháp luật hiện hành, bảo lãnh đầu tư và cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp đối với dự án PPP phải tuân thủ quy định của Luật này. Câu hỏi đặt ra là liệu ảnh hưởng của luật PPP đối với người khác có lớn hay không, và liệu có bất kỳ rủi ro nào không.
Đầu tiên, có các quy định về lệnh và thủ tục đầu tư. Phần này của Luật PPP giống hệt như các quy định của Luật Đầu tư công và tương tự như các quy định của Luật Kế hoạch. Do đó, các quy định trong dự thảo Luật PPP sẽ không gây xáo trộn lớn cho quá trình phê duyệt thủ tục đầu tư hiện hành.
Điểm khác biệt duy nhất là quy trình phê duyệt đánh giá tác động môi trường so với Luật Bảo vệ Môi trường. Tuy nhiên, sự khác biệt này chỉ được phản ánh ở bước thực hiện chứ không phải nội dung thực hiện, cũng không ảnh hưởng đến môi trường nên không làm xáo trộn việc áp dụng các quy định hiện hành.
Về quy trình thực hiện dự án, dự thảo luật PPP có nhiều quy định hơn quy định đầu tư. Tuy nhiên, nó vẫn tuân thủ quy hoạch tương đương. Quy định chi tiết chủ yếu tập trung vào việc lựa chọn nhà đầu tư và đàm phán hợp đồng dự án. Đây là những quy định cụ thể và sẽ không mâu thuẫn với các quy định khác.
Về quy trình mua lại đất và phân điểm/cho thuê đất, dự thảo PPP không quy định, nhưng dựa trên các quy định của pháp luật đất đai và môi trường, và do đó không gây ra tác động lớn.
Hoạt động của doanh nghiệp PPP khác với hoạt động của các doanh nghiệp theo Luật Doanh nghiệp, bởi doanh nghiệp PPP là một loại hình kinh doanh công cụ — vốn mỏng, chỉ đặt ra làm đầu mối và chỉ thực hiện một dự án.
Do đó, quy định về góp vốn phải phù hợp với tiến độ dự án chứ không phải tuân thủ quy định 90 ngày theo quy định của Luật Doanh nghiệp. Các doanh nghiệp của các công ty PPP này cũng nên được giới hạn trong việc chỉ phục vụ một dự án.
Điều này không mâu thuẫn với Luật Doanh nghiệp, vì quy định rằng nếu có quy định của luật chuyên ngành khác thì các quy định của luật đó sẽ được áp dụng.
Về bảo lãnh nhà nước đối với dự án, Luật PPP cần lưu ý rằng 70-80% vốn sử dụng cho phát triển dự án là vay và chỉ khoảng 20-30 phần trăm vốn được nhà đầu tư tài trợ. Do đó, khi nhà nước quản lý chặt chẽ vốn của mình, nó cũng phải chú ý đến rủi ro mà ngân hàng cho vay phải chịu. Các dự án PPP là các dự án vốn lớn.
Ví dụ, một gói xây dựng đường cao tốc phải ít nhất 50km, khoảng cách giữa hai trạm thu phí. Trong khi đó, chi phí xây dựng 1km đường cao tốc có thể vào khoảng 5-15 triệu USD. Do đó, chi phí xây dựng gói này sẽ là gần 500 triệu đô la, trong đó khoản vay sẽ vào khoảng 350 triệu đô la. Các ngân hàng không phải sử dụng tiền của họ để cho vay mà phải huy động vốn từ người dân, hoặc từ các tổ chức tài chính khác để cho vay.
Do đó, với tư cách là người cho vay có trách nhiệm, họ có quyền yêu cầu dự án phải có dòng tiền ổn định, và luôn có khoản vay dự phòng nếu thiếu vốn để hoàn thành dự án đúng hạn. Các dự án đáp ứng tiêu chuẩn đó được coi là các dự án khả thi hoặc có thể ngân hàng.
Do đó, tiêu chí về khả năng ngân hàng là một tiêu chí quan trọng để soạn thảo luật PPP. Các quy định ảnh hưởng đến tiêu chí khả năng ngân hàng cần được sửa đổi. Các cơ quan chính phủ từ trên xuống dưới cần hiểu rõ các quy định, tiêu chí ngân hàng để tạo điều kiện cho các ngân hàng và nhà đầu tư đáp ứng và nhất trí phát triển dự án.
Khả năng ngân hàng không có nghĩa là bảo đảm của chính phủ. Như Bộ Tài chính lo ngại, việc ký các bảo lãnh bổ sung của chính phủ đã làm tăng nợ công. Do đó, mục đích ban hành Luật PPP để giảm nợ công sẽ không đạt được.
Tuy nhiên, không thể coi 100% số tiền được bảo đảm là nợ công, bởi vì nghĩa vụ bảo lãnh của chính phủ chỉ là một nghĩa vụ có điều kiện và chỉ xảy ra khi có một số sự kiện cụ thể, chẳng hạn như thiếu ngoại tệ.
Cần có một chương trong luật PPP để cho phép các nhà tư vấn độc lập hỗ trợ các cơ quan chính phủ tính toán rủi ro khi cung cấp bảo lãnh, cũng như mức độ tính toán xác suất cần được đảm bảo (ví dụ: 10% hoặc 5%) để hạch toán nợ công chứ không phải 100%. Điều này sẽ cung cấp cho nhà nước một cơ chế cởi mở hơn để cung cấp một số đảm bảo.
Trong số các bảo lãnh, ba vấn đề quan trọng nhất là đảm bảo chuyển đổi ngoại tệ, đảm bảo doanh thu tối thiểu để trả nợ và đảm bảo thanh toán trong trường hợp chấm dứt sớm hợp đồng.
Đối với việc đảm bảo chuyển đổi ngoại tệ, việc bảo lãnh chỉ 30% theo quy định hiện hành trong dự thảo không thể trấn an các nhà đầu tư. Tuy nhiên, trong bối cảnh dự trữ ngoại hối của Việt Nam trên 80 tỷ USD, ảnh hưởng của cam kết này, đối với nhu cầu ngoại hối của một dự án (thường dưới 100 triệu đô la cho một dự án 500 triệu đô la) không thực sự không thể chấp nhận được.
Đối với bảo đảm doanh thu tối thiểu, quy định hiện tại để chia sẻ 50% doanh thu thiếu hụt là công bằng, với điều kiện nó sẽ được hoàn trả từ doanh thu dư thừa trong những năm thặng dư. Tuy nhiên, cần có một cơ chế giải ngân nhanh chóng số tiền 50% này, sau đó không được đưa vào kế hoạch giải ngân trung và dài hạn.
Cách tốt nhất là thành lập một quỹ ổn định và trả tiền cho sự thiếu hụt doanh thu. Đồng thời, các nhà đầu tư muốn sử dụng vốn từ quỹ này phải thực hiện thanh toán hàng năm cho quỹ đó. Vào thời điểm đó, quỹ sẽ hoạt động như một cơ chế trung gian để chia sẻ rủi ro cho các nhà đầu tư PPP và trang trải tổn thất của nhà nước khi rủi ro xảy ra.
Bởi vì các dự án PPP được định hướng bởi công chúng, chính phủ không nên đặt mục tiêu luôn mang lại lợi nhuận. Lợi ích của nhà nước không thể đo lường bằng tiền, chẳng hạn như lợi ích của việc mở rộng dân số, kích thích kinh tế, an ninh năng lượng, trong số những lợi ích khác. Nó cần được quy định rõ ràng trong ngân sách hàng năm, và có một chi phí ngân sách để thành lập quỹ này.
Các quỹ này cũng được các quốc gia khác trải nghiệm, được gọi là quỹ lỗ hổng khả năng tồn tại. Dự thảo luật cần tuân theo định hướng thành lập quỹ và coi đây là chiến lược thu hút đầu tư và một ngoại lệ đối với hướng hiện tại - không nên thành lập các quỹ mới.
Đối với bảo lãnh thanh toán khi kết thúc dự án, chính phủ cần có các quy định cụ thể về tỷ lệ thanh toán (để nhà đầu tư gặp rủi ro một phần) và chi phí dự án phải được công bố ngay từ đầu. Ngoài ra, cần có quy định về kiểm toán chi phí dự án theo gói doanh thu.
Nếu không thể quản lý chi phí theo ngân sách nhà nước thì cần ký hợp đồng để nhà đầu tư và người cho vay có ý thức sắp xếp hợp lý. Hiện tại, dự thảo Luật PPP không quy định về điều này và cần được quy định cụ thể trong các nghị định hướng dẫn thực hiện luật.
Nếu những ý kiến này được tích hợp, đặc biệt là những ý kiến về giảm thủ tục hành chính cung cấp cho nhà đầu tư sự đảm bảo doanh thu, chúng tôi tin rằng luật này sẽ đáp ứng kỳ vọng của nhà đầu tư cũng như giảm gánh nặng nợ công cho nhà nước.
Chính sách chống hối lộ và tham nhũng: LNT & Partners đã ban hành và duy trì chính sách tuân thủ tất cả các luật và quy định hiện hành về hối lộ và tham nhũng tại Việt Nam và trên toàn thế giới.
